Danni indiretti per fatti delle Forze dell’Ordine
Attesa la rilevanza – sotto molteplici aspetti – dei fatti del G8 di Genova del luglio 2001 occorre dare conto dello stato delle diverse istruttorie aperte al riguardo dalla Procura regionale.
Di queste, tre si sono concluse con la chiamata in giudizio dei responsabili del danno c.d. “indiretto” alla finanza pubblica.
La prima (c.d. “caso Mattana”, dal cognome del minorenne che ha subito le più gravi violenze), era stata portata in giudizio nel 2014 ed aveva riguardato cinque appartenenti al Corpo della Polizia di Stato che, rivestendo la qualità di pubblici ufficiali, in concorso fra loro, in violazione dei doveri e con abuso dei poteri inerenti le loro funzioni, il giorno 21 luglio 2001 avevano commesso i seguenti reati: concorso in arresto illegale, falsità ideologica aggravata, calunnia aggravata; inoltre, solo alcuni di essi: concorso in lesioni personali continuate e aggravate, minacce ed ingiurie continuate e aggravate, concorso in percosse continuato e aggravato.
Tali fatti avevano avuto vasta eco sulla stampa nazionale e internazionale, nei notiziari televisivi, ecc.: il volto sanguinante e tumefatto dell’allora minorenne Mattana Marco era divenuto uno dei simboli delle violenze del G8. Si era, pertanto, formulata una richiesta risarcitoria a titolo di danno all’ immagine (complessivamente € 1.120.000,00) proponendo al Giudice un’ interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni – contenute nel c.d. “Lodo Bernardo” – che regolano l’ ammissibilità della richiesta risarcitoria della Procura. La Sezione giurisdizionale con la sent. n. 147 del 22 dicembre 2014 aveva solo parzialmente accolto le richieste della Procura. Avverso detta sentenza la Procura regionale ha proposto appello, formulando subordinata eccezione di illegittimità costituzionale dell’ art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’ art. 1, comma 1, del decreto legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141, per contrasto con l’ art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza delle scelte del legislatore, e dell’ art. 97 Cost., sotto il profilo della violazione del principio di buona amministrazione, in quanto limita la risarcibilità del danno all’ immagine della pubblica amministrazione al pregiudizio scaturente da determinate fattispecie di reato e, di conseguenza, non ammette il risarcimento nel caso di reati diversi (eventualmente ugualmente gravi o addirittura più gravi) e nel caso di comportamenti gravemente colposi.
La seconda istruttoria aveva avuto per oggetto il violento pestaggio subìto dal giornalista inglese Mark William Covell ad opera delle Forze dell’ ordine all’ esterno del complesso scolastico “Diaz”, pochi istanti prima della tragicamente nota irruzione all’ interno della scuola. Quella notte (tra il 21 e il 22 luglio 2001) il Covell era stato aggredito e selvaggiamente picchiato in Via Cesare Battisti da numerosi agenti della Polizia di Stato, riportando gravi lesioni fisiche. Non solo, ma era stato successivamente arrestato, insieme con altre 92 persone, con le accuse (rivelatesi in seguito completamente false), di associazione per delinquere finalizzata alla devastazione e al saccheggio, resistenza aggravata a pubblico ufficiale, possesso di congegni esplosivi e armi improprie.
L’ istruttoria sì era conclusa con la chiamata in giudizio di sedici soggetti per il complessivo danno di 350.000 euro. In primo luogo erano stati chiamati a rispondere del danno il Comandante del Primo Reparto Mobile di Roma in seno al quale era stato costituito il VII Nucleo Antisommossa, nonché il Comandante del suddetto VII Nucleo Antisommossa, ritenuti responsabili in quanto, essendo titolari del potere-dovere di dirigere la condotta dei capi squadra e, a scendere nella scala gerarchica, la condotta dei singoli operatori, non avevano ottemperato ai loro obblighi di servizio ed, anzi, avevano dato, di fatto, “carta bianca” ai loro uomini, molti dei quali, nelle stesse circostanze di luogo e di tempo, commisero ingiustificati e gravissimi atti di violenza nei confronti di numerosi altri soggetti.
La Sezione giurisdizionale con la sentenza n. 96 del 15 novembre 2015 ha accolto la domanda della Procura, riducendo, tuttavia l’ammontare del danno da porre a carico dei condannati, in considerazione dell’ apporto causale degli esecutori materiali del pestaggio, rimasti, incredibilmente, ignoti.
La terza istruttoria ha riguardato un episodio verificatosi in data 20.07.01 in Genova, Piazza Manin, ovvero l’arresto, da parte di alcuni agenti della Polizia di Stato, di due cittadini spagnoli – pacifici manifestanti, appartenenti al gruppo rete Lilliput, non coinvolti nei disordini precedentemente avvenuti nella medesima Piazza Manin – con le accuse di resistenza aggravata a pubblico ufficiale e possesso ed utilizzo di armi (ordigni incendiari) per aver lanciato bottiglie molotov contro la Polizia (l’uno) e per essersi scagliati contro le forze dell’ordine armati di una sbarra di ferro (l’altro). In sede penale, accertata la totale falsità delle accuse mosse nei loro confronti, quattro agenti della Polizia di Stato erano stati condannati con sentenza passata in giudicato per aver operato gli arresti dei cittadini spagnoli al di fuori dei presupposti di legge, abusando dei poteri inerenti le loro funzioni, e per aver redatto verbali di arresto e relazioni di servizio ideologicamente falsi, in quanto attestanti fatti inesistenti.
In sede contabile la richiesta ha riguardato sia il danno patrimoniale che il danno all’immagine, previa eccezione di legittimità costituzionale del già ricordato “lodo Bernardo” (art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78).
Sono tuttora in corso le istruttorie per i fatti della Scuola Diaz e della Caserma di Bolzaneto.
Per i fatti di Bolzaneto la Procura regionale ha recentemente notificato a 28 presunti responsabili del danno erariale (contestato complessivamente nell’ importo di circa euro 12,4 milioni) l’ invito a presentare deduzioni e documenti, ai sensi dell’ art. 5, comma 1, del decreto legge 15 novembre 1993, n. 453. Come è noto, all’ interno del sito della Caserma “Nino Bixio” di Bolzaneto del VI Reparto Mobile della Polizia di Stato – eletto a sito penitenziario provvisorio per l’identificazione dei fermati, per l’eventuale arresto e per le procedure propedeutiche all’inoltro degli arrestati presso gl’ istituti penitenziari di definitiva assegnazione – furono compresenti ed operarono Polizia di Stato, Polizia Penitenziaria ed Arma dei Carabinieri. Le funzioni “sanitarie” vennero svolte da personale medico e paramedico appartenente all’ Amministrazione penitenziaria. Il numero complessivo delle persone private della libertà transitate nella struttura di Bolzaneto fu pari, almeno, a 252 persone. Durante la permanenza presso la struttura la maggior parte dei fermati e degli arrestati vennero sottoposti dal personale delle Forze di Polizia e dal personale medico a incredibili violenze fisiche e/o psicologiche. Tali trattamenti inumani e degradanti furono inflitti, collettivamente ed ininterrottamente, per giorni, tanto che gli stessi sono stati correttamente definiti dalla Corte d’ Appello di Genova (sent. n. 678/2010 in data 15 aprile 2011) con il termine più appropriato di “tortura”, definizione che, mancando lo specifico reato nel diritto penale italiano, si ricava da convenzioni internazionali, cui l’ Italia ha aderito, e dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
A seguito della pronuncia della Corte di Cassazione (sentenza n. 37088/13 in data 14 giugno – 10 settembre 2013), è divenuta definitiva la condanna dei responsabili civili Ministero dell’ Interno, Ministero della Giustizia e Ministero della Difesa a risarcire alle Parti civili – in solido con gli imputati anch’essi definitivamente condannati agli effetti civili – i danni patiti e le spese processuali dalle stesse sopportate (negli importi liquidati nelle sentenze penali). L’istruttoria della Procura regionale si è rivelata particolarmente complessa in quanto si è dovuto determinare, all’ esito dei tre gradi del giudizio penale, la precisa entità del danno imputabile a ciascuno dei 28 presunti responsabili, ognuno dei quali deve rispondere – secondo la ricostruzione della Procura regionale – del danno patito da una o più delle 155 parti civili costituite. La responsabilità di tale danno, inoltre, è stata contestata come individuale ovvero solidale con altri condannati secondo le statuizioni civili passate in giudicato (che, di regola, applicano il criterio, che la solidarietà consegue al concorso nel reato). Si sono individuati anche due soggetti – non condannati in sede penale – quali responsabili in via sussidiaria del danno patito dal Ministero della Giustizia, in ragione della loro posizione gerarchicamente sovraordinata agli altri appartenenti all’Amministrazione Penitenziaria. Si è, in conclusione, contestato agli “invitati” un danno patrimoniale di complessivi 7,4 milioni di euro e un danno all’immagine dello Stato di 5 milioni di euro, previa eccezione di legittimità costituzionale dell’art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’ art. 1, comma 1, del decreto legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2009, n. 141.
Non può non sottolinearsi che i fatti del G8 interpellano con urgenza il legislatore sotto due rilevantissimi profili.
Il primo profilo è relativo alla mancata introduzione nell’ordinamento del reato di tortura, sollecitata dalla dottrina ed anche dalla giurisprudenza: in diverse sentenze viene manifestata l’ impossibilità di ricondurre determinate condotte ad una figura di reato adeguata a sanzionarle (in questo ambito giurisprudenziale si trovano le sentenze di primo e di secondo grado sui fatti Bolzaneto).
Recentemente si è aggiunta la notissima sentenza della CEDU del 7 aprile 2015 (Affare Cestaro c/Italia), che per analoghi fatti del G8 di Genova ha condannato lo Stato italiano a risarcire il danno morale patito da un manifestante, vittima di violenze – definite “tortura” – subite alla “Diaz” ad opera della Polizia di Stato. Ma soprattutto qui rileva che la sentenza CEDU dichiara che “è la legislazione penale italiana applicata al presente caso ad essersi rivelata «inadeguata rispetto all’esigenza di sanzionare gli atti di tortura in questione e al tempo stesso priva dell’effetto dissuasivo necessario per prevenire altre violazioni simili dell’articolo 3 in futuro»”. Aggiunge la Corte di Strasburgo di ritenere “che questo problema si ponga non soltanto per la repressione degli atti di tortura, ma anche per gli altri maltrattamenti vietati dall’articolo 3: mancando un trattamento appropriato per tutti i maltrattamenti vietati dall’articolo 3 nell’ambito della legislazione penale italiana, la prescrizione (come regolata dal CP, …omissis …) come pure l’indulto (…omissis…) possono in pratica impedire non soltanto la punizione dei responsabili degli atti di «tortura», ma anche degli autori dei «trattamenti inumani» e «degradanti» in virtù di questa stessa disposizione, nonostante tutti gli sforzi dispiegati dalle autorità procedenti e giudicanti.”
Conclude la Corte dichiarando “necessario che l’ordinamento giuridico italiano si doti degli strumenti giuridici atti a sanzionare in maniera adeguata i responsabili degli atti di tortura o di altri maltrattamenti rispetto all’articolo 3 e ad impedire che questi ultimi possano beneficiare di misure che contrastano con la giurisprudenza della Corte.”
Il secondo profilo sul quale i fatti del G8 interpellano il legislatore è quello dell’irragionevolezza e disorganicità delle disposizioni in materia di danno all’immagine della pubblica amministrazione.
Con il c.d. “lodo Bernardo” (art. 17, comma 30-ter, secondo periodo, del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009, n. 102) il legislatore aveva voluto limitare drasticamente le fattispecie per le quali fosse risarcibile il danno in parola. Per attuare tale proposito aveva individuato i reati contro la pubblica amministrazione come gli unici fatti ipoteticamente causativi di tale danno. L’irragionevolezza di questa limitazione (aggravata dalla ulteriore restrizione al formale inquadramento codicistico nell’ambito del capo I del titolo II del libro secondo del codice penale delle fattispecie criminose in parola) non è stata colta dalla Corte costituzionale (sent. 355 del 2010, nonchè ord. nn. 219, 220, 221 e 286 del 2011). Ne è scaturita la conseguenza che diversi reati – i quali egualmente erano stati previsti a tutela del buon andamento della pubblica amministrazione, ma erano stati collocati in altre parti dell’ ordinamento –, eventualmente anche più gravi di quelli ricompresi nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, per effetto del “lodo Bernardo”, non danno origine al danno all’immagine risarcibile. Inoltre, per numerose fattispecie criminose di estrema gravità, ancorchè i reati siano commessi in servizio o, addirittura, con l’abuso delle proprie funzioni, non è prevista la risarcibilità del rilevantissimo danno all’immagine che ne deriva.
La legislazione successiva al “Lodo Bernardo” ha aggiunto disomogeneità all’irragionevolezza sopra cennata: sono state, in particolare, previste tre nuove fattispecie “tipizzate” di danno all’ immagine della Pubblica amministrazione.
La prima è connessa alla previsione di un “nuovo” reato (ex art. 55 quinquies, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, aggiunto dall’ art. 69, comma 1, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150) che punisce il lavoratore dipendente di una pubblica amministrazione che attesta falsamente la propria presenza in servizio.
La seconda è relativa al comportamento colposamente omissivo – non costituente reato – del responsabile della prevenzione della corruzione, il quale viene “sanzionato” dall’ art. 1, comma 12, della legge 6 novembre 2012, n. 190, “In caso di commissione, all’interno dell’amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato”, se non aveva predisposto, prima della commissione del fatto, il piano anticorruzione o se non aveva vigilato sul funzionamento e sull’osservanza del piano.
La terza fattispecie “tipizzata” di danno all’ immagine della Pubblica amministrazione è prevista – dall’ art. 46, comma 1, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 – per l’ inadempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente in tema di trasparenza della P.A. o per la mancata predisposizione del “Programma triennale per la trasparenza e l’ integrità”. Anche in questo caso il danno all’immagine non scaturisce dalla commissione di un reato, ma da un mero comportamento colposo.
Ne deriva che, a legislazione vigente, non vi è danno all’immagine dello Stato per i fatti del G8 di Genova – fatti terribili e gravissimi, di cui dopo quindici anni dal loro accadimento si continua, anche sui media nazionali, a discutere e a rinnovare la ferita dei valori fondanti l’ordinamento dello Stato – mentre è risarcibile il danno all’immagine della P.A. se un dipendente si reca a prendere un caffè al bar di fronte al suo ufficio, falsamente attestando la propria presenza in servizio, ovvero se si dimentica di pubblicare un atto, che, in base alla legge sulla trasparenza, andava pubblicato.
Non è chi non veda come occorra nella materia un intervento del legislatore o, quanto meno, della Corte costituzionale.
Oltre ai ricordati fatti del G8, la Procura regionale ha esercitato l’azione di responsabilità per un altro episodio di violenza, commesso da un appartenente alle Forze dell’ ordine.
Il Ministero dell’Interno ha dovuto risarcire un cittadino per le lesioni personali subìte durante la sua permanenza in una caserma della Polizia di Stato, dove era stato condotto, in seguito a un controllo stradale, per accertamenti sul suo tasso alcolemico. La Procura, agendo in rivalsa, ha chiamato in giudizio l’ autore materiale della condotta che ha provocato le lesioni.
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